摘要：加强高校法治建设是促进并保障高校治理能力现代化的重要手段，然而目前我国高校法治建设工作状况却不容乐观。对59所高校的法务机构设置和运行情况进行分析，发现高校存在法治意识不强、法律事务机构人员队伍有待优化、法律事务机构缺乏独立性、面向师生的法律服务体系不健全以及法制建设不完善等问题。这些问题关乎高校运行效率和治理能力的提高。借鉴美国高校内部治理法治化的相关经验，可以完善我国高校法治建设，助推高校治理能力现代化。
关键词：高校；法治建设；法律事务；内部治理
高校法治建设是高校内部治理法治化的首要工作，高校内部治理法治化则是推进高等教育治理体系和治理能力现代化的重要途径，然而我国高校法治建设工作却步履缓慢。没有一流的治理水平就不能助推并保障大学全面一流。在“双一流”建设背景下，审视高校法治建设的现状和问题，具有较强的现实意义。
一、分析视角与研究方法
（一）分析视角
因高校法治建设议题的宏大性，研究者往往难以全面地探究其现状。虽然，对全国高校展开大规模抽样调查不失为一种理想的研究进路，但困于现实情境中诸多研究条件的限制，规范的实证调查可能也难以达到预期。鉴于此，本研究另辟蹊径，通过探讨法治、法治建设、高校法治建设的概念内涵及相互间的关系，并结合《依法治教实施纲要（2016—2020年）》的相关规定，将“法务机构的设置和运行”作为分析高校法治建设现状的切入点。
法治是由众多要素、环节有机构成的整合体。有学者认为法治包含静态整合和动态整合，其静态整合体现在观念特征上，动态整合彰显于依法治国的过程之中。若从结构上来理解，则静态意义上的法治犹如法治理念和法律规范；动态意义上的法治，恰如我国大多数学者较为认同的观点：法治包括立法、执法、守法和法律监督四个环节。事实上，在《现代汉语词典》中法治也有静态和动态两种解释：一是先秦时期法家的政治思想，指以法为准则来统治人民、处理国事；二是指根据法律治理国家。但随着法治理念和法治实践的推进，目前法治多采用第二种解释，即以法律规范为前提、以执法为主体的一种过程状态。如张明军将中国特色社会主义法治体系概括为：法律规范体系、执法体系、法治监督保障体系。
相应地，高校法治建设包括“高校法律制度”“高校执法体系”“高校法治保障体系”建设。其中，“高校法律制度建设”主要体现为以章程为统领的规章制度体系建设，“执法体系”和“法治保障体系”的建设主体和运作载体是处理法律事务的机构。依据《依法治教实施纲要（2016—2020年）》的规定：“高校要设专门机构负责法律事务，要建立面向师生的法律服务体系。”因此，高校执法体系、法治保障体系建设主要体现为法务机构建设，且法务机构可分为法律事务机构和法律服务机构。
综上，高校法治建设主要体现为以章程为统领的规章制度体系建设和法务机构（法律事务机构和法律服务机构）建设。为了不陷入高校法律规章制度建设的“老生常谈”话题之中，本研究旨在通过分析部分高校法务机构设置情况和运行模式，可管窥我国高校法治建设存在的问题。
（二）研究方法
1.抽样与数据采集。我国高校虽然类型多样、层次分明，但长期以来已形成参照研究型大学、高水平综合性大学办学的“学术漂移”现象。传统研究生院高校是研究型大学、高水平综合性大学的“主阵地”，同时又是省域高等教育发展的“领头羊”，代表着我国高等教育发展的先进水平。因此本研究以59所传统研究生院高校为样本，依托互联网对这些高校的官网进行逐一检索，统计各高校是否设有法律事务机构及其设置方式和人员配备情况、是否设有法学专业、是否设有法律服务机构及其主要服务对象，以明晰样本高校法务机构的设置情况和运行模式，并管窥样本高校法治建设存在的问题，进而推断我国高校法治建设存在的问题。
2.比较与借鉴。相较于探究高校法治建设中存在的问题，提出完善之策亦很重要。鉴于美国高校在法律主义历史传统的影响下，其内部治理法治化经验较为丰富，本研究对美国高校内部法治化经验作了简要分析，通过比较和借鉴提出较为可行且具有充分依据的对策建议。
二、高校法治建设现状管窥
1. 法律事务机构设置情况及其职责。根据表1的汇总信息，37所高校在其校长办公室专门设有法律事务机构，（见表2）占样本高校的62.7%。其中20个机构挂靠在校长办公室，其余17个作为内设机构隶属于校长办公室。挂靠机构不同于内设机构，通常挂靠机构有其单独的机构名称、印章、职责任务、内设机构和人员编制，只是办公场所设在另一部门内或某些行政性工作由另一部门代为管理；而且它与被挂靠机构之间不存在组织间的隶属关系。此外，仍有22所高校并未设置专门的法律事务机构。
关于高校法律事务机构的职责，综合清华大学和北京航空航天大学法律事务办公室相关职责表述可归纳为：规划、协调和推动依法治校的各项工作；组织并监督校级规章制度的制定、修改和废止；为学校重要工作和校内各单位提供法律咨询；审核学校对外签订的各类合同及其他重要法律文书；代表学校或委托专业机构处理公证、仲裁、诉讼等法律事务工作；开展法治宣传教育活动，提升师生员工的法律素养；办理学校委托的其他法律事务。
2. 面向师生的法律服务组织“黯然失色”。依据服务对象的不同，法律服务机构可分为以服务师生为主的法律组织和以服务社会为主的法律援助机构。前者通常受学生工作处领导，主要面向在校师生宣传法律知识并提供法律援助，如东北大学法律协会、中国地质大学（北京）法律援助社。后者通常隶属于相应的法学院系，主要向社会个人或组织提供公益性的法律援助，如武汉大学法律援助中心、南开大学法律援助协会。根据表1的汇总信息，35所高校设有法律服务机构，（见表3）占样本高校的59.4%，其中仅有6所高校设立了面向师生的法律服务组织。
为何面向师生的法律服务组织如此偏少？由表3可知设立法律服务机构的高校均拥有法学专业。法学专业具有较强的应用性，在教学过程中往往强调实践式教学。起源于美国的“诊所式法律教育”是实践教学模式的一种，其教学理念在于使学生通过参与法律实践活动来锻炼专业能力。2000年我国引入“诊所式法律教育”，探索法学教学模式创新。然而由于教师和学生的身份比较单一，面向师生的法律实践活动范围有限（仅适合开展普法活动和接受法律咨询），因此，面向社会个人或组织提供法律援助成为法科学生获取专业实践机会的主要途径。此外，2003年颁布实施的《法律援助条例》，促使诊所式法律教育与法律援助制度形成联动效应。如此一来，高校形成了“法学教学单位-诊所式法律教育-法律援助机构”的路径依赖机制，而面向师生提供法律服务的组织“黯然失色”。
三、高校法治建设存在的主要问题
1.依法治校的实践进展并不乐观。根据表1可知，虽然有37所高校设有专门的法律事务机构，有35所高校设有法律服务机构，但拥有两类法务机构的高校却只有25所，不到样本高校总数的一半。可见，传统研究生院高校在贯彻落实依法治校理念方面并不乐观，法治意识有待加强。
2.法律事务机构的人员队伍有待优化。根据表2可知，20所高校的法律事务机构人员配备情况明确（均在5人以下，占54%），其中配备1~3人的高校有17所，据此可以推断目前的法律事务机构人员配备偏少。进一步分析发现，职员的专业化程度不高，大多数高校并无长期聘任的法律顾问，当遇到重要法律事务时往往需要委托校外律师，或者临时聘请本校有影响力的法学教师。而本校法学教师兼职参与的方式难以保证从事法律事务必需的时间和精力。因此，传统研究生院高校法律事务机构的人员队伍有待优化。
3.法律事务机构缺乏独立性。法律事务机构因人员较少、工作事务牵涉诸多重要部门，因此常常依赖校长办公室提供的人、财、物等资源。于是无论挂靠抑或内设，其难免遭遇行政干预而不具有独立性。而法律事务机构只有独立运作才能充分保障其事务处理的公正性，并且能超出既有的视野局限，为二级学院、系所提供具体的法律服务，从而构建一个具有全局视野的网络化服务体系。
4.面向师生的法律服务体系不健全。高校是由多方利益相关者组成的复杂组织。在高校的日常运行中，教师和学生之间以及各自与学校之间会产生各种纠纷。就教师来说，在职务评聘、职责权利、年度考核、待遇以及奖惩方面难免与学校或者有关职能部门发生纠纷。就学生而言，在招生入学、学籍学业管理、安全事故等方面也存在与学校或者教师产生法律纠纷的可能。此外，教师在科技成果转化、学生在创新创业过程中难免与社会个人或组织产生民事纠纷。这些法律纠纷的存在迫切需要一个服务师生的法律机构，然而，样本高校法律服务机构多为面向社会的法律援助机构，面向师生的法律服务组织较为缺乏、法律服务体系有待健全。
5.法律制度建设仍须完善。在数据采集过程中，笔者发现样本高校虽然依据宪法、教育法、高等教育法制定了大学章程，然而详细可操作的法律事务管理办法、师生权利救济制度、安全管理与突发事件的处理办法和保障措施并未全面建立。此外，仅有20所高校（占54%）的法律事务机构人员配备情况明确，说明有近一半的样本高校缺乏关于职责范围、人员配备、办事规章等的详细规定。这些现象均折射出样本高校的法制建设有待完善。
四、我国高校法治建设的借鉴与完善
我国高校法治建设存在的问题，势必对教师和学生的管理与服务工作构成不便，甚至阻碍高校治理能力现代化的提升。借鉴发达国家高校法治建设的经验并结合本土实情，提出完善我国高校法治建设的建议，或许是推进高校治理体系和治理能力现代化的当务之急。美国作为一个典型的法治国家，其法治传统根深蒂固。美国高校正是在这种法治传统中创立、变革和运行，其法治化管理经验较为丰富，对我国高校法治建设有一定的借鉴意义。
（一）美国高校内部治理法治化经验
在法律主义的历史传统、法治化管理的政治体制、多元文化体系以及自发性的教育模式等因素的综合影响下，美国高校逐渐形成了独特的法治运行框架。与我国高校的法治体系相比，美国高校法律总顾问办公室以及学生事务法治体系成为两大亮点。
1.美国高校法律总顾问办公室。20世纪60年代末美国高校开始实行法律总顾问制度，联邦和州立大学纷纷设立法律总顾问办公室，全权负责学校法律事务，至80年代已形成完善的高校法治体系。法律总顾问办公室是美国高校常设的独立机构，旨在统一协调和处理高校决策、教学、科研和管理中的法律事务，具有如下特点。①以维护本校合法权益为宗旨。各校法律总顾问办公室的职责范围有所不同，哈佛大学和哥伦比亚大学的服务范围较广，覆盖全体成员，可简单归为4类：教学类、科研类、商业类、管理类。普林斯顿大学的服务范围比较窄，仅限学校、团体、个人和附属公司的规定事项。而且，美国高校法律总顾问办公室都强调只对涉及本校的法律事务提供服务，不负责大学成员的私人法律纠纷。②专业、规范的人员队伍。法律总顾问办公室的职员一般具有律师资格，其专业性较强。此外，办公室职员须全职为本机构服务，不允许承担兼职事务。办公室工作人员的多寡与其服务范围的大小相关。哥伦比亚大学法律总顾问办公室的职员多达30人。而普林斯顿大学法律总顾问办公室只设1名总法律顾问，4名法律顾问专员，2名助理法律顾问。虽然美国高校总法律顾问办公室的职员数量参差不齐，但其人员队伍在规模、专业性和工作规范上都优于我国法律事务机构。③纵横交接的法律服务体系。法律总顾问办公室在履行其职能时强调“事前防范”原则。不同于我国高校法律事务机构实行统筹式管理，美国高校法律总顾问办公室既有集中式又有分散化、混合式的管理模式。分散化指高校在院系及各个业务部门都设有法律顾问，总法律顾问只负责协调，如约翰霍普金斯大学；混合式指总法律顾问负责全校法律事务，同时在院系及各业务部门又配备了专业法律顾问，如密歇根州立大学。目前，美国高校总法律顾问办公室组织模式，正逐渐向混合模式靠拢。
2.学生事务法治体系。目前美国已形成完备的学生事务法治体系：①健全的法律制度体系。除宪法、联邦法律、州法律以及行业守则作出的有关学生事宜的相关规定外，在“全国学生人事管理者协会”的主导下，美国先后制定了《美国高等学校学生事务管理人员行为规范》《美国高等学校学生事务管理人员伦理标准》《高等学校学生事务管理》《学生服务手册》《学生事务应用手册》等规章制度，这些法律、法规文件为美国高校学生管理法治化提供了制度参照。②学生权利内部保障机制。法律总顾问办公室、纪律委员会（The Committee on Discipline）、监察专员办公室（Ombuds Office）为学生提供法律咨询、申诉和监察举报服务，这些机构结合“接收范围广泛、处理程序正当”的申诉制度来保障学生权利。③学生权利外部保障。学生若不服高校作出的处理决定可以向法院申请诉讼，高校须尊重学生的诉讼权利并积极应诉。
（二）我国高校法治建设的完善之策
立足于我国高校法治建设现状，借鉴美国高校内部治理法治化的相关经验，本研究提出完善高校法治建设的3点建议，以提高高校内部治理法治化水平，推进高校治理体系和治理能力现代化。
1. 建设以章程为统领、以师生为主体的规章制度体系。首先，高校要围绕章程的相关规定，及时制定或完善具体的规章制度，根据实际需要清理或废除不合时宜的规章制度；在制定、修改或清理的过程中，须着重权衡师生的相关权益。其次，要逐步健全教师、学生的申诉制度，畅通师生的权利救济渠道。
2.设立独立的法律事务管理机构，形成纵横交接的法律服务体系。改编现有的法律事务办公室，使其独立于校长办公室，但对校长或主管法律事务的副校长负责。扩充法律事务机构职员，设置全职的法律顾问岗位，确保职员队伍的专业性。在横向业务部门和纵向院系组织上设置法律事务分支机构，形成纵横交接的法律服务体系，以更好地服务师生员工。
3.健全校内纠纷解决机制，力求通过非诉讼途径解决争端。美国高校不仅建立了较为完善的学生权利内部保障机制，而且还为学生通过司法诉讼方式保障个体权利提供了完善的服务。然而，司法诉讼是保障大学及其成员利益的终极法门，但无论大学作为诉讼方还是被诉讼方，都难免陷入繁琐的司法程序、卷入舆论漩涡，不仅耗费大学的资源而且影响声誉。因此，我国高校应健全校内纠纷解决机制，针对违规违纪事件形成包括报告、调查、听证与处理、申诉、执行等程序的解决办法，对于难以完全通过校内途径解决的纠纷，应依照法定程序，提请有关行政机关、仲裁机构、社会调解组织依法解决。
